En 2019, la France a délivré 276 576 premiers titres de séjour à des ressortissants non européens. En augmentation de plus de 30 % depuis le début de la décennie, ces chiffres placent toutefois notre pays parmi les plus restrictifs en termes de séjour (3,72 titres accordés pour 100 000 habitants en 2016, contre 12,18 en Allemagne ou 7,65 en Espagne).
À l’inverse, 154 620 demandes d’asile ont été enregistrées, plaçant la France dans la fourchette haute des pays de l’Union européenne et son système d’asile sous forte tension.
La moitié des titres de séjour attribués et la totalité des demandes d’asile reposent sur des procédures relevant de droits individuels protégés par la Constitution et les conventions internationales ratifiées par la France, comme celui de déposer une demande d’asile à son arrivée sur le territoire. L’État, qui ne peut donc pas les limiter quantitativement, dispose d’un pouvoir de sélection restreint. À défaut de maîtriser les entrées, il a durci le régime du séjour en imposant le renouvellement fréquent d’une majorité de titres courts. Les relations entre l’administration et les usagers, qui n’ont pas fait l’objet d’une modernisation suffisante, en sont d’autant plus difficiles. Enfin, le dispositif de premier accueil apparaît sous-dimensionné au regard des ambitions affichées en matière d’intégration.
Les fondements et le pilotage des procédures d’entrée et de séjour des personnes étrangères
Le régime de l’entrée, du séjour et du premier accueil des personnes étrangères dans notre pays repose depuis le début des années 2000 sur trois objectifs généraux réaffirmés par huit lois successives en 15 ans : maîtriser l’immigration, garantir l’exercice du droit d’asile, améliorer l’intégration des nouveaux arrivants. Faute de précision sur leur signification concrète et de cibles chiffrées, il n’est pas possible de déterminer si ces objectifs ont été atteints.
Le choix de confier la responsabilité des politiques d’immigration et d’asile au ministère de l’intérieur a conduit à constituer une administration centrale forte, compétente à la fois en matière de droit au séjour, d’intégration, de naturalisation, mais aussi, de plus en plus, d’hébergement et de travail. Les flux d’entrée sont aujourd’hui suivis et documentés, et les principales données annuelles largement accessibles. Leur présentation gagnerait toutefois à ne plus agréger immigration brève et immigration plus durable, et à mieux distinguer les titres selon qu’ils bénéficient à des personnes qui s’installent en France ou à celles qui y sont déjà présentes. Les départs, quant à eux, ne font l’objet d’aucun suivi et d’aucune communication, à l’exception des éloignements de personnes en situation irrégulière.
Faute de modernisation des procédures, les conditions de travail et la qualité de l’accueil et du service rendu en préfecture se sont dégradées. Alors qu’aucun enjeu de sélection ou de contrôle ne s’y attache vraiment, la complexité et la fréquence des renouvellements de titres opèrent une confusion entre maîtrise de l’immigration et régime du séjour.
Les files d’attentes devant les préfectures et la saturation des guichets sont trop fréquentes. La simplification des procédures et la réduction des délais sont dès lors des enjeux majeurs. Y répondre permettrait aussi de porter un regard plus apaisé sur l’immigration.
L’asile : une politique sous forte tension depuis dix ans
Compte tenu de la croissance continue depuis dix ans de la demande d’asile, les moyens budgétaires alloués s’avèrent chaque année insuffisants. Malgré cela, l’important effort consenti par l’État ne permet toujours pas de respecter les objectifs fixés en matière d’hébergement (moins d’un demandeur d’asile sur deux est hébergé compte tenu de la saturation du parc) ou de délais de décision (dépassés de plusieurs mois).
Le droit d’asile, aujourd’hui garanti dans des conditions conformes à l’ordre juridique international et national, l’est au prix de délais importants, de dépenses croissantes et de conditions d’accueil dégradées.
Des dépenses croissantes, liées notamment à l’asile Le document de politique transversale « Politique française de l’immigration et de l’intégration » annexé chaque année au projet de loi de finances indique que les dépenses de l’État liées à ces politiques sont estimées à 6,57 Md€ en 2019, soit 1,41 % des dépenses brutes du budget général, en progression d’environ 48 % par rapport à 2012. L’asile explique un tiers de cette progression et l’aide médicale d’État un cinquième. Rapport de la Cour des comptes
La gestion des procédures d’immigration régulière : une modernisation qui se fait attendre
La priorité donnée à l’asile depuis plusieurs années a ralenti la modernisation, devenue urgente, des procédures d’immigration régulière. Les longs délais ou l’approche procédurale guidant l’instruction des demandes et le renouvellement des titres contrastent avec la faible valeur ajoutée des vérifications opérées, les taux de refus étant très bas.
L’immigration professionnelle est la plus inadaptée. La tentative de recentrer les arrivées sur les « talents », amorcée il y a dix ans, n’a pas fait ses preuves, les flux concernés hors échanges universitaires apparaissant faibles. Aujourd’hui, c’est l’employeur qui recrute et introduit la demande de titre de séjour. Or le régime des « métiers en tension », qui détermine pour quelles professions un titre de séjour peut être accordé, ne correspond plus du tout à la réalité des secteurs économiques en difficulté de recrutement. Pour moderniser cette immigration professionnelle, la Cour recommande de s’inspirer du modèle canadien, un système de cibles quantitatives annuelles adossées à un schéma de sélection individuel sur critères.
La procédure de regroupement familial serait enfin à simplifier et à moderniser pour éviter qu’un grand nombre de décisions soient prises dans des délais indus.
L’accès aux droits sociaux, les dispositifs d’intégration et la naturalisation
La réussite de l’intégration à la société française des personnes étrangères relève essentiellement des politiques de droit commun. Les premiers dispositifs qui leur sont spécifiquement consacrés reposent surtout sur le contrat d’intégration républicaine (CIR), mais celui-ci ne bénéficie qu’à moins d’un arrivant sur deux, les étudiants internationaux en étant dispensés. Ce contrat est mis en œuvre sur tout le territoire, à l’exception dommageable de Mayotte. Le nombre d’heures consacrées à l’apprentissage du français, qui a pourtant doublé depuis 2016 et peut atteindre 600 heures, ne permet pas à tous d’atteindre le niveau minimal de maîtrise.
Enfin, la Cour observe que la naturalisation s’est substituée de facto à un régime de résident permanent, aujourd’hui quasiment inaccessible aux non-européens. Si l’administration a su engager la modernisation de ses services d’accueil, les délais réglementaires sont dépassés et le « contrôle de l’assimilation » prévu par le code civil, ne repose que sur un entretien bref et superficiel en préfecture, que la Cour recommande d’approfondir.
La gestion du départ des personnes en situation irrégulière
L’exécution, au besoin par la contrainte, des mesures administratives ou judiciaires faisant obligation à des personnes de quitter le territoire français se heurte à des difficultés objectives, au premier rang desquelles figure la souveraineté des pays d’origine. Bien que le nombre de départs forcés ait progressé au cours des trois dernières années, celui-ci ne représente pas plus de 15 % des mesures prononcées, chiffre qui paraît ne pas pouvoir significativement progresser. Le dispositif des aides au retour volontaire, beaucoup moins coûteux, mériterait donc d’être amplifié.
Les départs volontaires aidés, gérés par l’Ofii, constituent le moyen le plus efficace et le moins coûteux d’obtenir le départ de personnes obligées de quitter le territoire. Ce dispositif prend la forme d’une aide financière forfaitaire (650 €, auxquels peut s’ajouter une majoration exceptionnelle d’un montant maximal de 1 850 €), d’une assistance en vue du voyage de retour et, dans certains cas, d’une aide à la réinsertion dans le pays d’origine. Après un point bas de 4 758 départs aidés en 2015, ce nombre a progressé pour atteindre en 2018 un total de 10 676 sous l’effet d’un nouveau barème. Il est toutefois en baisse en 2019 et s’établit à 8 772. Les éloignements forcés, quant à eux, se sont élevés à 15 677 en 2018 et à 18 906 en 2019 en métropole, en progression de 34 % par rapport à 2012. Ces éloignements sont quasi systématiquement précédés par un placement en centre de rétention administrative (Cra), qui est indispensable bien que son efficacité soit structurellement basse (40 % des personnes retenues ont été effectivement éloignées en 2018 pour un coût moyen de la rétention chiffré 6 234 €) et qu’il s’agisse de structures coûteuses (2 341 agents publics et policiers sont affectés en Cra pour un total de 1 814 places en 2019). Il est douteux que le nombre d’éloignements forcés puisse significativement progresser tant la procédure se heurte dans les faits à des impasses. En effet, une partie des personnes faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire (OQTF) ne disposent pas de papiers d’identité ; or, sans nationalité ni identité certaines, elles ne peuvent pas être éloignées. De surcroît, de nombreux consulats sont peu réactifs aux demandes de laisser-passer consulaire, même lorsque les personnes sont formellement identifiées. Synthèse du rapport de la Cour des comptes
Au total, la Cour formule 14 recommandations portant sur les titres de séjour, l’asile, les procédures d’immigration régulière, les dispositifs d’intégration et la naturalisation, le départ des personnes en situation irrégulière et la situation particulière de Mayotte.
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